農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)村居民房屋及林權(quán)抵押融資，有望率先在重慶破題。重慶市最近出臺(tái)的《關(guān)于加快農(nóng)村金融服務(wù)改革創(chuàng)新工作的意見》，向外界明確傳達(dá)了這一信號(hào)。

重慶市金融辦估計(jì)，這部分農(nóng)村資源的市場(chǎng)價(jià)值在1萬(wàn)億元左右。如果可以激活其中的兩到三成，全市可供抵押的資產(chǎn)至少有2000億。

這是繼戶籍改革之后，作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜改試驗(yàn)區(qū)的重慶推出的一項(xiàng)重要改革舉措。

對(duì)于這項(xiàng)意在突破現(xiàn)行法律規(guī)定的耕地承包權(quán)不能作為抵押這個(gè)底線的改革，重慶市政府參事、西南大學(xué)教授邱道持認(rèn)為，它有利于緩解農(nóng)村資金供求矛盾，并使農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性權(quán)利變成現(xiàn)實(shí)收益，是時(shí)代發(fā)展的必然要求。

破解農(nóng)村融資瓶頸

重慶市副市長(zhǎng)周幕冰在11月中旬的專題會(huì)議上表示，此舉將有利于全面提升農(nóng)村的金融服務(wù)水平，促進(jìn)農(nóng)戶增收，加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。改革要求從2010年起推開，力爭(zhēng)到2012年取得明顯成效。

農(nóng)村金融服務(wù)一直是金融服務(wù)體系中最為薄弱的環(huán)節(jié)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2009年，重慶全市涉農(nóng)貸款達(dá)1570億元，僅占全市貸款總額的17.9%，農(nóng)戶貸款的占比僅為2%。

農(nóng)村難以從銀行獲得融資的一個(gè)重要原因，是作為農(nóng)村重要資源的土地在現(xiàn)行法律之下，不許用于抵押。我國(guó)的《擔(dān)保法》、《土地管理法》和《物權(quán)法》均規(guī)定耕地、宅基地等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押。

據(jù)邱道持近期對(duì)重慶開縣的試點(diǎn)進(jìn)行的調(diào)研，試點(diǎn)促進(jìn)了當(dāng)?shù)赝恋亓鬓D(zhuǎn)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，解決了農(nóng)業(yè)所需的部分資金。據(jù)調(diào)查，2008年開縣182戶專業(yè)種植大戶以農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)為抵押物，獲得金融機(jī)構(gòu)貸款8540萬(wàn)元。

關(guān)于這些試點(diǎn)的合法性，農(nóng)行重慶分行人士表示，由于《土地管理法》第2條第3款規(guī)定，“土地使用權(quán)可依法轉(zhuǎn)讓”，這可以解釋為，“轉(zhuǎn)讓蘊(yùn)含了對(duì)土地使用權(quán)的處分權(quán)，抵押也屬處分范疇，是土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的一種方式，不是所有權(quán)的轉(zhuǎn)移。”

重慶這項(xiàng)改革的另一個(gè)重要背景，是全市去年已啟動(dòng)了農(nóng)村集體土地、宅基地、承包權(quán)、林權(quán)等土地權(quán)屬的確權(quán)頒證工作。市農(nóng)業(yè)委員會(huì)表示，整個(gè)頒證工作將于2012年全部完成，而承包地確權(quán)今年年底就可完成。

改革文件《關(guān)于加快農(nóng)村金融服務(wù)改革創(chuàng)新工作的意見》明確了承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)村房屋、林權(quán)抵押融資的辦理流程，對(duì)農(nóng)村房屋抵押融資，則結(jié)合了全市“房地一體”確權(quán)登記原則，明確了宅基地和農(nóng)房隨置抵押、一并估值的原則，以使宅基地抵押融資具有了可操作性。

將建立完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，通過(guò)整合農(nóng)業(yè)發(fā)展及補(bǔ)助資金，設(shè)立全市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償專項(xiàng)資金被列為一項(xiàng)重要的配套制度。

重慶市金融辦稱，首期風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償專項(xiàng)資金規(guī)模為5億元，主要用于對(duì)金融機(jī)構(gòu)因開展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資產(chǎn)生的損失進(jìn)行補(bǔ)償，補(bǔ)償比例最高不超過(guò)損失額30%。

另一個(gè)重要配套政策是完善農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)制，以確保農(nóng)民將農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)房、林權(quán)抵押后，基本生產(chǎn)生活條件有保障。

據(jù)重慶政府初步估算，這部分資源的市場(chǎng)價(jià)值在1萬(wàn)億元左右。如果可以激活其中的兩到三成，全市可供抵押的資產(chǎn)至少有2000億元。如果銀行按評(píng)估價(jià)的5成提供貸款，那么，重慶農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民增收有望獲得上千億元資金的支持。

試點(diǎn)難題

“銀行要將農(nóng)村土地抵押貸款作為一個(gè)常態(tài)產(chǎn)品，當(dāng)前還有很多瓶頸。”農(nóng)行重慶分行一位貸款負(fù)責(zé)人認(rèn)為。

多位受訪的本地銀行界人士表示，由于法律的限制，銀行在操作中存在很多待解難題。

盡管有人行、銀監(jiān)會(huì)等高層管理部門的許可，但政策上的解釋并不能代替法律。如最高人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問(wèn)律的解釋》號(hào)第十五條就規(guī)定“承包方以其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行抵押或者抵償債務(wù)的，應(yīng)當(dāng)無(wú)效”。

一位銀行人士稱，這使得銀行對(duì)農(nóng)村土地抵押貸款非常謹(jǐn)慎。

農(nóng)行開縣支行參與了開縣農(nóng)村承包地抵押貸款試點(diǎn)。開縣試點(diǎn)貸款流程大致為，農(nóng)戶將承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)給大戶業(yè)主，業(yè)主支付農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)費(fèi)，然后再用土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)作抵（質(zhì)）押向商業(yè)銀行融資貸款。

重慶分行一位人士認(rèn)為，試點(diǎn)多是以活動(dòng)形式，由政府集中組織推動(dòng)，提供貼息，結(jié)合大戶提供的其他擔(dān)保物，而并非直接以承包權(quán)抵押。從銀行的角度評(píng)價(jià)，“效果并不理想。”

另外，對(duì)抵押物、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地價(jià)值如何評(píng)估，承包地因征地、轉(zhuǎn)戶進(jìn)行的調(diào)整，抵押權(quán)人利益如何得到保證，都是銀行面臨的難題。

“現(xiàn)行法律對(duì)于土地流轉(zhuǎn)后的土地用途問(wèn)題的規(guī)定和嚴(yán)格限制，銀行即使可以處理土地，難道去種地嗎？”一位業(yè)內(nèi)人士說(shuō)。

此外，還有農(nóng)村的信用制度。農(nóng)行重慶分行一位人士對(duì)記者稱，曾有工作人員到農(nóng)村催款，竟然有農(nóng)民驚異地問(wèn)，這個(gè)錢還需要還嗎？

還有銀行提到，監(jiān)管也是個(gè)問(wèn)題，農(nóng)村這么大，農(nóng)民哪天拆了自己的房屋，很難及時(shí)發(fā)現(xiàn)。

這些操作的難題背后，最重要的是“三農(nóng)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)、弱勢(shì)區(qū)域、弱勢(shì)群體，短期內(nèi)三農(nóng)金融服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)大、成本高、收益低是一個(gè)客觀事實(shí)。”重慶市社科院財(cái)政金融所研究員何清表示。

不過(guò)，重慶市發(fā)改委副主任范文仲近日對(duì)本報(bào)透露，重慶正在考慮設(shè)立相關(guān)的農(nóng)村土地管理公司，幫助銀行打包處理壞帳，公司具有抵押的農(nóng)村建設(shè)用地具有經(jīng)營(yíng)者的各種職能，可以化解壞帳，有權(quán)進(jìn)行土地的空間置換，可以參與土地交易，并有優(yōu)先買賣權(quán)。

邱道持認(rèn)為，農(nóng)村土地抵押權(quán)益的實(shí)現(xiàn)實(shí)際是個(gè)系統(tǒng)的改革。要實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和金融貸款良性流動(dòng)，必須深化農(nóng)村土地、林權(quán)等制度改革，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)，使農(nóng)村集體建設(shè)用地和城市國(guó)有建設(shè)用地同權(quán)，農(nóng)民的房產(chǎn)和城市的房產(chǎn)具有同等資產(chǎn)價(jià)值。

邱道持稱，重慶可以嘗試對(duì)征地制度作出調(diào)整，凡對(duì)國(guó)家戰(zhàn)略性、公益性的項(xiàng)目，才進(jìn)行征地，而經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目用地，則通過(guò)農(nóng)村土地交易市場(chǎng)獲得。“農(nóng)村土地具有了資本價(jià)值，銀行介入的積極性就會(huì)提高。”

重慶農(nóng)業(yè)銀行前述貸款負(fù)責(zé)人則認(rèn)為，通過(guò)一定機(jī)制，將農(nóng)民組織起來(lái)，達(dá)到一定規(guī)模，實(shí)際就達(dá)到一定的貸款條件，這是一個(gè)值得關(guān)注的趨勢(shì)。



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