地方政府債務(wù)的審計(jì)結(jié)果近期已經(jīng)發(fā)布。如果從地方政府債務(wù)或者公共部門負(fù)債率(債務(wù)率)這樣一個特定角度去考察，審計(jì)結(jié)果可以使我們形成一個基本判斷：公共部門以債務(wù)率水平為關(guān)鍵指標(biāo)的債務(wù)總量，總體上處于安全區(qū)。但在局部，已經(jīng)出現(xiàn)了某些地方公共部門負(fù)債過量的問題——它是不均勻的、隱性的。

這些問題可以概括為：第一，過去地方政府債務(wù)的透明度太低，大量的隱性負(fù)債是潛規(guī)則強(qiáng)制替代明規(guī)則形成的，過去沒有及時有效的數(shù)據(jù)來揭示這些問題。第二，雖然地方債務(wù)總量尚沒有超過安全線，但局部風(fēng)險(xiǎn)不可忽視。一旦某些事情觸發(fā)，形成局部不良局面時，可用的機(jī)制只能是“救火”，不論從經(jīng)濟(jì)效益還是社會效益，其代價是相當(dāng)高的。所以，當(dāng)前地方政府債務(wù)審計(jì)結(jié)果，促使我們針對透明度不高和救火機(jī)制的問題，討論地方債問題全景圖、結(jié)構(gòu)圖，并有效加強(qiáng)協(xié)調(diào)防范風(fēng)險(xiǎn)。

重視債務(wù)形成的體制性因素

地方債問題的體制性因素，與中國財(cái)稅制度方面不完善有關(guān)。當(dāng)前中國財(cái)稅制度中，省以下地方政府的分稅制遲遲未能成形。

1994年的分稅制改革，以相當(dāng)大的決心和力度搭建起與市場經(jīng)濟(jì)相配套的分稅分級財(cái)政體制框架。但分稅制改革漸進(jìn)路徑帶有濃重的過渡色彩。如對省以下的體制，當(dāng)時寄希望于中國地方各級政府探索出一條地方四級加中央共五級分稅的中國特色道路來。但現(xiàn)在可以說，此路不通。還有人建議，在稅率方面可以依靠增值稅共享，形成一省一地一率。但我認(rèn)為，這是一個非常危險(xiǎn)的思路�；氐揭坏匾宦剩�就是回到分成制、包干制，將整個顛覆1994年配套改革的基本制度成果，大家又回到“會哭的孩子有奶吃”、天天“跑部錢進(jìn)”、苦樂不均的狀態(tài)，沒有市場經(jīng)濟(jì)統(tǒng)一市場形成的公正、穩(wěn)定、規(guī)范的局面。

從這個意義上說，目前省以下財(cái)稅體制的困擾，實(shí)際上就是陷于分成制和包干制。真正的分稅制搞不下去，演化成為五花八門、復(fù)雜易變、討價還價色彩非常濃厚的分成制和包干制�，F(xiàn)在人們抨擊地方政府職能扭曲、行為短期化、土地財(cái)政化等，對這些弊病，打板子應(yīng)該打在哪兒？打在分稅制上，板子就打錯了地方。因?yàn)槭∫韵虏�沒有進(jìn)入分稅制狀態(tài)，它出毛病，恰恰是出在我們過去就知道會弊病叢生的分成制、包干制上。

深化財(cái)稅體制改革勢在必行

搞市場經(jīng)濟(jì)，除了分稅制為基礎(chǔ)的分級財(cái)政體制，我們別無選擇。那么今后怎么辦？一個辦法是制度“扁平化”、減少層級。

財(cái)政“省直管縣”改革，財(cái)政部已有明確要求，明年除了民族地區(qū)之外，省直管縣要全國覆蓋。比如現(xiàn)在廣東已經(jīng)在順德先行先試行政省直管縣，湖南的動作也很大。這樣一來，省下面的市和縣，在財(cái)政上可能先形成實(shí)體層級，行政也會隨后跟上，最終達(dá)到減少層級的效果。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言，自取消農(nóng)業(yè)稅以后，大多數(shù)地區(qū)實(shí)際上早已經(jīng)通過鄉(xiāng)財(cái)縣管和綜合改革，不再考慮財(cái)政設(shè)置實(shí)體層級，也沒有任何條件設(shè)置實(shí)體層級。

這樣一來，新的思路可以勾畫出來：扁平化在先，跟著就是按照中央、省、市縣三個層級分稅，三級配置稅基。省、市縣兩個平臺上放什么稅？這是關(guān)鍵，但現(xiàn)在已看得出端倪。西部已經(jīng)啟動了資源稅改革，這些工商業(yè)不發(fā)達(dá)、但資源豐富的地區(qū)，通過資源稅改革可以形成自己的地方稅財(cái)源支柱；其他較發(fā)達(dá)地區(qū)，通過現(xiàn)在上海、重慶開始所謂“房產(chǎn)稅”、實(shí)際上為不動產(chǎn)稅的改革，有可能打造另外一個長久的、跟市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制內(nèi)洽的、有支撐力的大宗穩(wěn)定收入來源，形成另一個地方財(cái)源支柱。地方稅體系的主打稅種可由此清晰化。

如果沒有清晰的分稅制制度框架，轉(zhuǎn)移支付怎么做都是擺不平擺不好的。分稅制制度框架搭好了，轉(zhuǎn)移支付就可以進(jìn)一步按照體制邏輯加以優(yōu)化。

我國中央政府層級的收入，現(xiàn)在大概穩(wěn)定在財(cái)政收入的52%左右，其中用于中央本級支出的，只有20%左右，32%左右用于支持中西部發(fā)展，這總體上是符合中央政府職責(zé)和全局利益的。這方面今后要處理好的問題，就是一般轉(zhuǎn)移支付應(yīng)該進(jìn)一步擴(kuò)大份額，同時適當(dāng)壓縮專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付應(yīng)有所控制、合理歸并，還要及時下達(dá)，使地方得以與其它預(yù)算內(nèi)容協(xié)調(diào)。另外，不允許各個部門要求地方按照一定比例進(jìn)行專項(xiàng)資金配套，那會逼著欠發(fā)達(dá)地區(qū)弄虛作假。

從現(xiàn)在的地方政府債務(wù)審計(jì)結(jié)果看，今后需要推動地方陽光融資制度形成。審計(jì)部門提出的建議已經(jīng)包含了這方面的內(nèi)容，包括考慮地方公債制度建設(shè)以及修改相關(guān)法規(guī)。以后還可以考慮地方根據(jù)項(xiàng)目情況發(fā)行與之對應(yīng)的市政債，這樣使地方政府舉債有透明度、有公眾監(jiān)督，也有其他監(jiān)督機(jī)制綜合作用。這也是分稅制下分級財(cái)政不能不解決的一個重大問題�；�本原則應(yīng)該是一級政權(quán)，具備一級事權(quán)、一級財(cái)權(quán)、一級稅基、一級預(yù)算，以及相呼應(yīng)的一級產(chǎn)權(quán)和一級舉債權(quán)。所謂產(chǎn)權(quán)就是根據(jù)十六大的表述，國有資產(chǎn)要由中央、地方分級行使出資人職責(zé)，產(chǎn)權(quán)要具體量化到具體層級上。省和市縣應(yīng)該是各有一級國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)。與此相關(guān)的，以后地方層級的資產(chǎn)收益，也應(yīng)該按照原則，涵蓋在預(yù)算體系中。預(yù)算體系中，應(yīng)該包括經(jīng)常性收支預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算以及基金預(yù)算。我認(rèn)為，還應(yīng)該構(gòu)建社會保障預(yù)算，包括地方債務(wù)預(yù)算或者叫政府投融資預(yù)算等也應(yīng)是這個預(yù)算體系內(nèi)的組成部分，在這方面可進(jìn)一步進(jìn)行探索。

建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評估合作框架

還有一項(xiàng)后續(xù)工作，應(yīng)該對地方債務(wù)在不同項(xiàng)目上的風(fēng)險(xiǎn)度，作出必要的判斷。當(dāng)然這項(xiàng)工作不僅由審計(jì)部門承擔(dān)，相關(guān)部門可形成一個合作框架。由審計(jì)部門提供清晰的全盤數(shù)據(jù)和結(jié)構(gòu)數(shù)據(jù)，然后可由工作部門去組織項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)評估，追蹤一些較高風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目。

在這次審計(jì)結(jié)果的基礎(chǔ)上，有關(guān)部門可以進(jìn)一步形成一個分工合作方案，將相關(guān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)度具體化和細(xì)化，先要盯住風(fēng)險(xiǎn)度最高和較高的那些項(xiàng)目。

另外，在管理創(chuàng)新方面，預(yù)算概念之下債務(wù)管理在技術(shù)上會有很多問題值得討論。比如對于地方投融資預(yù)算或地方債務(wù)預(yù)算，是不是可以結(jié)合這一次審計(jì)，引導(dǎo)鼓勵各地在一定規(guī)范之下，探索形成具體的預(yù)算形式和管理方式，這都值得進(jìn)一步思考。

來源：中國證券報(bào)