搬，還是不搬？

青島流亭國(guó)際機(jī)場(chǎng)和青島鋼鐵廠最近陷入糾結(jié)。這兩個(gè)企業(yè)所在區(qū)域被規(guī)劃為青島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)，由于相互距離很近，青島鋼鐵廠的煙筒的煙霧經(jīng)常對(duì)于機(jī)場(chǎng)的航班造成影響。青島地方官員正在考慮是否將兩個(gè)企業(yè)遷出。

而隨著6月8日中國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃公布，上述難題有了初步解決方案。即青島鋼鐵廠必須搬遷出去，原因是重型企業(yè)按照主體功能區(qū)的規(guī)劃，不應(yīng)該放在市區(qū)。

類似區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與布局，將隨著各個(gè)省市的主體功能區(qū)規(guī)劃出臺(tái)推廣到全國(guó)。

根據(jù)國(guó)家主體功能區(qū)規(guī)劃，目前全國(guó)有436個(gè)縣級(jí)行政單位納入了國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，新增千億斤糧食生產(chǎn)能力規(guī)劃確定的800個(gè)糧食生產(chǎn)大縣（農(nóng)場(chǎng)）納入“七區(qū)二十三帶”農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)，這些區(qū)域?qū)⑷趸�或者不再考核地區(qū)生產(chǎn)總值（GDP）指標(biāo)。

國(guó)家發(fā)改委副主任徐憲平在6月8日的新聞會(huì)上指出，這些地區(qū)要么強(qiáng)化對(duì)農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的考核，要么強(qiáng)化它對(duì)于生態(tài)功能的保護(hù)和對(duì)提供生態(tài)產(chǎn)品能力的考核。

由于考核機(jī)制變化，這也使得地方將不得不加快尋找新的發(fā)展模式。江西社科院經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)麻智輝告訴記者，過去像井岡山等地通過發(fā)展旅游而不是重工業(yè)，已經(jīng)走出了一條居民收入加快的路子。“盡管財(cái)政收入和工業(yè)增長(zhǎng)并不快，但是農(nóng)民收入高了，這也有利于經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長(zhǎng)，各個(gè)地方需要盡快探索適合本地的發(fā)展路徑。”他在6月9日對(duì)記者說。

千縣弱化GDP考核功能區(qū)規(guī)劃倒逼企業(yè)大搬遷

千余縣GDP考核將弱化

本報(bào)記者獲悉，除6月8日中國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃公布，各個(gè)地方去年年底上報(bào)到發(fā)改委的主體功能區(qū)規(guī)劃也有望在近期出臺(tái)。一個(gè)巨大的變化是，全國(guó)可能會(huì)有上千個(gè)市縣的GDP考核將被弱化。

重慶發(fā)改委規(guī)劃處調(diào)研員劉渝平告訴記者，過去地方也有考核指標(biāo)，比如重慶在主城區(qū)、周邊地區(qū)以及更遠(yuǎn)稍微發(fā)展落后的地區(qū)，考核的內(nèi)容都不一樣，這些地區(qū)的考核往往以一個(gè)片區(qū)，按照類似的指標(biāo)進(jìn)行政績(jī)考核。

但國(guó)家主體功能區(qū)規(guī)劃出臺(tái)后，重慶在這方面也會(huì)有些變化。“按照國(guó)家的要求，未來對(duì)于縣區(qū)政府的考核會(huì)更加具體。”他說。

根據(jù)剛剛公布的國(guó)家主體功能區(qū)規(guī)劃，全國(guó)國(guó)土可以分為優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)，和禁止開發(fā)區(qū)域。

其中優(yōu)化開發(fā)區(qū)域是應(yīng)該優(yōu)化進(jìn)行工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)的城市化地區(qū)。重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域是有一定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，從而應(yīng)該重點(diǎn)進(jìn)行工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)的城市化地區(qū)。

限制開發(fā)區(qū)域分為兩類，一類是農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)，必須把增強(qiáng)農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力作為發(fā)展的首要任務(wù)；一類是重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，必須把增強(qiáng)生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)能力作為首要任務(wù)。

目前農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)涉及到7區(qū)23帶，這包括東北平原、黃淮海平原等7區(qū)，涉及水稻、小麥等農(nóng)產(chǎn)品。其中糧食主產(chǎn)區(qū)建設(shè)包括新增千億斤糧食生產(chǎn)能力規(guī)劃確定的800個(gè)糧食生產(chǎn)大縣（農(nóng)場(chǎng)），核心是70個(gè)在10億斤至20億斤之間的縣（市區(qū)旗）。國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)包含有436個(gè)縣級(jí)行政單位納入了國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)。

國(guó)家發(fā)改委副主任徐憲平指出，對(duì)不同的主體功能區(qū)要實(shí)行不同的績(jī)效考核評(píng)價(jià)辦法，對(duì)于限制開發(fā)的農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)，主要是要強(qiáng)化對(duì)農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的考核，而不是對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)收入的考核，對(duì)限制開發(fā)的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，主要是強(qiáng)化它對(duì)于生態(tài)功能的保護(hù)和對(duì)提供生態(tài)產(chǎn)品能力的考核。

對(duì)于禁止開發(fā)的區(qū)域，主要是強(qiáng)化對(duì)自然文化資源的原真性和完整性保護(hù)的考核。“對(duì)不同主體功能區(qū)各有側(cè)重的績(jī)效考核評(píng)價(jià)結(jié)果要作為地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用、培訓(xùn)教育、獎(jiǎng)勵(lì)懲戒的重要依據(jù)。如果你不按照主體功能區(qū)的要求開發(fā)，就會(huì)影響到對(duì)你的評(píng)價(jià)。”他說。

不過，這并非意味著限制開發(fā)就不可以搞工業(yè)，也并非意味著不發(fā)展。國(guó)家發(fā)改委規(guī)劃司司長(zhǎng)李守信指出，“實(shí)際上在一些生態(tài)功能區(qū)內(nèi)也允許適度的開發(fā)能源、礦產(chǎn)資源的活動(dòng)，但是必須進(jìn)行生態(tài)環(huán)境的評(píng)估。”

重慶發(fā)改委規(guī)劃處調(diào)研員劉渝平告訴記者，像糧食等農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)也不是不可以搞工業(yè)，搞一些與糧食等相關(guān)的加工工業(yè)是允許的。“只要不是污染環(huán)境的重工業(yè)。”他說。

記者獲悉，各個(gè)省市自治區(qū)上報(bào)的主體功能區(qū)規(guī)劃，其確定的功能區(qū)分類，已經(jīng)與全國(guó)的規(guī)劃進(jìn)行了銜接。國(guó)家規(guī)劃確定的主體功能區(qū)劃分，在地方的規(guī)劃將更加具體化。如國(guó)家主體功能區(qū)規(guī)劃的長(zhǎng)江流域糧食主產(chǎn)區(qū)，在湖北的規(guī)劃則被分得更細(xì)。像監(jiān)利和洪湖已經(jīng)被列入限制開發(fā)的區(qū)域，但同樣是糧棉主產(chǎn)區(qū)的仙桃尚未有類似說法。

國(guó)家對(duì)于限制開發(fā)區(qū)不考核GDP，也有不同的意見。某縣市研究人士指出，國(guó)家需要加大財(cái)政資金的轉(zhuǎn)移支付力度。原因是目前一些小貧困縣僅僅年發(fā)工資就需要1個(gè)億，大的還需要2-3個(gè)億。但保護(hù)生態(tài)環(huán)境和維護(hù)農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)的總資金盤子太大。如僅僅作為全國(guó)糧棉主產(chǎn)區(qū)的湖北荊州市，2010年就有180億財(cái)政支出，其中100億需要各種口徑的轉(zhuǎn)移支付。

國(guó)家發(fā)改委秘書長(zhǎng)楊偉民透露，去年中央財(cái)政拿了250億轉(zhuǎn)移到重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，用于保障這些地區(qū)的公共服務(wù)和社會(huì)管理方面的支出，按照將436個(gè)縣級(jí)行政單位算，相當(dāng)于每個(gè)縣平均得到了接近6000萬元的均衡性轉(zhuǎn)移支付。

倒逼地方探索新模式

隨著各層次的規(guī)劃公布，一場(chǎng)重點(diǎn)企業(yè)大搬遷的大潮即將到來。

其實(shí)數(shù)年前已有端倪。如數(shù)年前北京石景山區(qū)的首鋼已經(jīng)搬到河北的曹妃甸，重慶主城的鋼廠也搬到了郊縣的長(zhǎng)壽縣，武漢的鍋爐廠整體搬遷到東湖開發(fā)區(qū)。目前青島鋼鐵廠也面臨搬遷。首鋼貴陽特殊鋼廠也預(yù)備搬遷。

北京科技大學(xué)冶金學(xué)院教授許中波指出，鋼鐵企業(yè)主要是耗能企業(yè)，其污染程度比造紙、印染等好一些。目前像青島鋼鐵廠煙筒的冒煙都影響到航班，所以搬遷是遲早的事情。特別是目前國(guó)家出臺(tái)主體功能區(qū)規(guī)劃，各地的一些重型企業(yè)，特別是污染嚴(yán)重的企業(yè)，“搬遷已經(jīng)不是不需要加快，而是怎么搬遷得更合適的問題。”他說。

據(jù)悉，目前重慶鋼鐵廠的搬遷因?yàn)榭拷�新的水源地，加上上馬了新的設(shè)備，周邊汽車和摩托車需要鋼材量大，盈利情況尚可。而首鋼由于占地太大，攤子多，目前曹妃甸項(xiàng)目據(jù)傳月虧損上億元。

事實(shí)上，為適應(yīng)國(guó)家主體功能區(qū)的需要，國(guó)家發(fā)改委已經(jīng)編制了重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)力布局和調(diào)整規(guī)劃，該規(guī)劃涉及到有色金屬、鋼鐵、石化、船舶、汽車、建材等九個(gè)重點(diǎn)行業(yè)的產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整，這屬于國(guó)家十七個(gè)專項(xiàng)規(guī)劃之一。而一位地方發(fā)改委人士證實(shí)，目前國(guó)家已經(jīng)準(zhǔn)備多個(gè)主體功能區(qū)的配套方案，以推進(jìn)主體功能區(qū)方案的實(shí)施。

目前一些行業(yè)和區(qū)域的產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整在加快。比如貴陽正在力促首鋼貴陽特殊鋼公司、貴州華電清鎮(zhèn)發(fā)電公司，分別在2012年12月底、2011年6月底前搬遷。這2個(gè)企業(yè)與貴州水泥廠、國(guó)電貴陽發(fā)電廠作為4大污染源，年二氧化硫排放量占全市總排放量的63.18%。中國(guó)水泥協(xié)會(huì)秘書長(zhǎng)孔祥忠告訴記者，目前地方的水泥廠一般建在礦區(qū)，近年來一直在加快搬遷的步伐，國(guó)家主體功能區(qū)即使不出臺(tái)，“水泥企業(yè)遠(yuǎn)離生態(tài)保護(hù)區(qū)的搬遷步子也不會(huì)放慢”。

江西社科院經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)麻智輝則認(rèn)為，更多的地方在主體功能區(qū)出臺(tái)后，需要盡快尋找新的發(fā)展路徑。比如像江西省的大余縣、上猶縣、崇義縣、龍南縣、全南縣、定南縣、井岡山市等已經(jīng)納入限制開發(fā)的國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)名錄。

上述不少贛南地區(qū)，過去有的承接了一些轉(zhuǎn)移的高耗能污染項(xiàng)目，贛南地區(qū)也有銅礦冶煉和有色金屬冶煉項(xiàng)目。該地礦產(chǎn)豐富，可以在保護(hù)環(huán)境的前提下開采，“但冶煉應(yīng)該轉(zhuǎn)移到其他重點(diǎn)開發(fā)或者優(yōu)先開發(fā)的地方，而這會(huì)影響到經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和財(cái)政收入。”

麻智輝發(fā)現(xiàn)，贛南地區(qū)森林資源豐富，像崇義縣等地分別發(fā)展了竹加工項(xiàng)目及產(chǎn)品出口，這是適合本地資源發(fā)展的輕工業(yè)。井岡山紅色旅游資源豐富，該地的旅游業(yè)發(fā)展很快，居民收入很高。“只要政府不把GDP和工業(yè)作為硬指標(biāo)考核，居民的錢包可以鼓起來。”他說。

中西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃研究院區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究所副所長(zhǎng)郝明煥同意這個(gè)看法。他在陜西很多地方調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些資源貧瘠的山區(qū)在保護(hù)環(huán)境的情況下，發(fā)展生態(tài)旅游以及邀請(qǐng)城里人到本地種菜體驗(yàn)農(nóng)家樂，也帶動(dòng)了居民收入的提高。但是這樣的發(fā)展路徑需要實(shí)踐探索。

“盡管這些地區(qū)經(jīng)濟(jì)沒有很快增長(zhǎng)，但保護(hù)環(huán)境的效果很好。居民收入提高了。這樣的發(fā)展模式，各地需要加快探索，因?yàn)檫@不是大多數(shù)地區(qū)采取的工業(yè)帶動(dòng)服務(wù)業(yè)發(fā)展的模式。”郝明煥說。

來源：21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道